Mario Baccini

SUSSIDIARIETA'

Governo regionale e sussidiarieta': oltre il decentramento e la partecipazione, un equilibrio piu' avanzato. a CURA DI GIANFRANCO RUCCO

“Il governo civile opera contro il suo mandato, quand’egli si mette in concorrenza con i cittadini, o colle società ch’essi stringono insieme per ottenere qualche utilità speciale; molto più quando, vietando tali imprese agli individui e alle loro società, ne riserva o sé il monopolio” (A. Rosmini, Filosofia della politica, 1838).

Nel processo di riforma in senso autonomista/federalista dello Stato, il principio di sussidiarietà costituisce il fondamento di un criterio di organizzazione dei sistemi pubblici finalizzato ad avvicinare, nella massima possibile misura, la gestione della cosa pubblica ai consociati.

In tale prospettiva, allentando il tradizionale modello organizzativo accentrato e gerarchico, la più consistente provvista di funzioni di amministrazione attiva diviene di competenza del sistema locale, mentre lo Stato trattiene esclusivamente l’esercizio e la tutela delle funzioni che richiedono una dimensione unitaria, ovvero che postulano la tutela di valori costituzionali.

Nata come principio prescrittivo sulla natura, la funzione ed i limiti dell’autorità nell’ambito del pensiero sociale cristiano, l’idea originale della funzione sussidiaria dell’autorità, scaturendo dalla filosofia dell’azione libera di derivazione aristotelico-scolastica, postula e presuppone una concezione della società e delle istituzioni del potere pubblico incompatibile con le visioni che perseguono la realizzazione di modelli astratti di città ideale, proprie del pensiero razionalista moderno e dei suoi molteplici epigoni, ovvero che assumono la anteriorità e la preminenza valoriale della civitas sui cives, riconoscendo all’autorità la funzione creatrice della società, in luogo di una funzione ordinatrice della medesima in vista del bene comune del tutto costituito dalla società, ma anche di ciascuna delle sue parti, rappresentate dalle persone e dalle comunità espressive della naturale relazionalità della persona umana.

In realtà, il principio di sussidiarietà non corrisponde alle esigenze di misurazione e definizione di ambiti precostituiti e rigidi di attività degli individui e delle istituzioni del pubblico potere nel quadro di un modello creato dall’autorità ma si sostanzia, come rivela il suo stesso nomen, nel soccorso alle persone ed alle loro comunità nella attuazione compiuta dei loro fini autonomamente determinati, avendo quale finalità ultima la realizzazione della persona umana secondo la traiettoria esistenziale derivante dalla sua struttura ontologica.

Naturalmente è assolutamente necessario che le soluzioni organizzative dei sistemi pubblici tengano conto delle esigenze di efficienza e di ottimizzazione della potenzialità competitiva, utilizzando al meglio il portato della cultura moderna della misurazione razionale nelle sue varie espressioni tecniche, ma ciò non deve far esimere dal verificare se una definizione precisa quale quella di sussidiarietà sia propriamente utilizzata in funzione normativa.

Se si esaminano, seppure sommariamente, le principali linee-guida dell’attuazione del principio di sussidiarietà nella legislazione regionale degli anni successivi alla riforma del Titolo V della Costituzione, si possono individuare alcune tendenze di carattere riduttivo della potenziale espansività del principio stesso, in ordine alle quali sembra opportuno formulare alcune osservazioni e proposte.

Per quanto riguarda la dimensione verticale del principio, deve essere anzitutto considerata la riorganizzazione delle competenze amministrative in base a criteri di cooperazione tra autonomie locali, efficienza, responsabilità e sussidiarietà.

In questa prospettiva la Regione dovrebbe esercitare un ruolo di propulsione, programmazione e coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali affidando, nella massima misura possibile, ai Comuni e alle Province le attività di gestione del sistema.

Inoltre, il riordino deve essere improntato alla cooperazione ed al coordinamento tra i vari livelli di governo, al fine di favorire una reale condivisione delle politiche strategiche proprie di ciascuna materia. Infatti, la ricerca dell’efficienza amministrativa ed il principio di sussidiarietà vanno nella direzione di promuovere la cooperazione tra i territori.

In questa prospettiva, le Regioni debbono incentivare il recepimento e l’applicazione della sussidiarietà verticale ed orizzontale da parte degli Enti locali mediante un opportuno utilizzo delle risorse economiche, che potranno essere attribuite in modo selettivo e premiale agli Enti maggiormente sensibili a questa linea politico-amministrativa.

La sussidiarietà nella sua dimensione orizzontale viene attuata ancora in modo parziale, perché gli enti locali tendono a limitare la stessa alla esternalizzazione di compiti o servizi pubblici, ai rapporti tra pubblico e privato sociale ed al settore economico dei servizi alla persona.

Infatti, molto di ciò che viene definito come sussidiarietà orizzontale non è che pura esternalizzazione di servizi che l’ente pubblico decide di affidare all’esterno in base a logiche decisionali interne di recupero di efficienza ed efficacia.

La scelta di un soggetto non profit, che utilizza in maniera significativa operatori volontari, rappresenta infatti per l’ente pubblico un’opportunità per diminuire i costi di produzione del servizio e gli permette di beneficiare della flessibilità gestionale dell’ente privato destinatario delle politiche di esternalizzazione.

Inoltre, la sussidiarietà viene considerata come una modalità di regolazione dei rapporti tra poteri pubblici e privato sociale, organizzazioni non profit, onlus e terzo settore, spesso senza che restino riservati appropriati spazi per l’imprenditoria vera e propria, privilegiando nella concezione degli strumenti convenzionali i soggetti non profit, limitando così la possibilità di affermazione di vere e proprie imprese sociali.

Infine, la sussidiarietà orizzontale risulta limitata al settore dei servizi sociali e in particolare dei servizi alla persona con contenuto non prevalentemente sanitario. La sussidiarietà orizzontale opera cioè in quelle aree economiche in cui risulta più difficile reclutare manodopera da parte dell’ente pubblico (e delle stesse imprese private).

La conseguenza paradossale di simili impostazioni è che il principio di sussidiarietà, oltre ad essere travisato, rischia di trasformarsi in uno strumento con il quale la società civile soccorre l’ente pubblico, anziché il contrario.

La “nuova frontiera” del recepimento e dell’applicazione del principio di sussidiarietà negli statuti e nella legislazione regionali è oggi quella rappresentata dalla ricerca di un equilibrio più avanzato tra il riconoscimento delle autonome iniziative dei cittadini e le attività di programmazione e/o di intervento predisposti dal legislatore o dall’amministrazione.

La legislazione regionale, infatti, può essere utile nel rilevare le esperienze di sussidiarietà, ma queste ultime non possono, al contrario, dipendere dalle previsioni legislative, atteso il loro grado di atipicità che solo in minima parte può essere condizionato.

Nella legislazione delle poche Regioni che hanno legiferato in materia di sussidiarietà, l’applicazione pratica del principio risulta limitata e mancano organi di controllo con il compito di monitorare i provvedimenti che la disciplinano.

In realtà, la legislazione regionale potrebbe più coraggiosamente recepire il principio di sussidiarietà, non solo prevedendolo teoricamente a livello statutario, ma elaborando leggi di attuazione non concepite solo come leggi-quadro ma anche come discipline di ambiti e di materie entro le quali la sussidiarietà possa esprimersi.

In realtà, il principio di sussidiarietà deve costituire un metodo di governo prima ancora che un principio giuridico: compito primario delle Regioni deve essere il perseguimento dei principi di libertà e solidarietà nella propria attività legislativa ed amministrativa, ed è evidente che l’attuazione di tali principi presuppone, necessariamente, l’utilizzo della sussidiarietà verticale ed orizzontale come metodo dell’attività di governo.

Pertanto, la sussidiarietà deve essere considerata ed applicata non solo come una regolazione tra livelli di potere di diverso ambito territoriale, ma come il riconoscimento del primato della persona e delle formazioni sociali attraverso le quali si esprime, della società civile, nonché della valutazione della funzionalità di ogni governo rispetto ad esse.

L’obiettivo ultimo di uno stile sussidiario di governo regionale è quello di realizzare un vero e proprio sistema sussidiario locale, che si realizza laddove vengono attivate forme di coordinamento di rete o di mercato per regolare la collaborazione fra soggetti pubblici e privati con identità sussidiaria verticale e orizzontale per produrre valore pubblico nell’ambito di un territorio e in relazione ad un particolare campo di attività.

Lo sviluppo dei sistemi sussidiari locali ha un valore fondamentale per potenziare il ruolo sussidiario delle amministrazioni comunali, in particolare di quelle con minore dimensione demografica, e delle istituzioni sussidiarie orizzontali.